中国特色政务公开基础性问题探讨

2015年《政府工作报告》中提出，各级政府要“全面实行政务公开”，这是对政府全面推行政务公开的部署，也是对此前党的十八届四中全会作出的有关“全面推进政务公开”战略部署的落实。十八届四中全会有关战略部署中，明确了“以公开为常态、不公开为例外”基本原则，确立了“决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开”的整体框架，并列举了诸如权力清单、公共资源配置等重点公开领域。各级政府是政务公开的责任主体，贯彻落实十八届四中全会关于“全面推进政务公开”的战略部署，落实《政府工作报告》的相关工作布置，需要对政务公开中的几个基础性问题作必要探讨。

一、什么是政务公开

“政务公开”已经是我国政治、法律、社会生活中的热门词汇。但是，什么是政务公开?缺乏权威界定。实践中各方普遍感到困惑，理论上也还没有展开充分探讨。贯彻落实党中央、国务院的重要部署，首先需要说明的问题就是，什么是政务公开？

“政务公开”在我国发端于上世纪80年代村务公开、厂务公开的实践。2000年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发了《关于在全国乡镇政权机关全面推行政务公开制度的通知》（中办发[2000]25号），这是中央层面首次对政务公开工作做出正式的布置。作为首次使用“政务公开”这一表述的中央文件，它并没有说明什么是政务公开。中央在2005年3月发布的另一份有关政务公开的重要文件中，即《关于进一步推行政务公开的意见》（中办发[2005]12号），依然没有对什么是政务公开做出界定，只是在公开内容、方式、渠道等方面做了一些拓展。2007年，国务院审议通过《政府信息公开条例》。作为法治化的政务公开，这部条例不仅没有对政务公开做出解释，其在已经广为人知的政务公开之外使用了“信息公开”的名称，反倒使得什么是政务公开的问题更加令人费解。

“政务公开”从某种程度上来说是舶来品。它的主要渊源是国外关于“知情权”的制度与实践。与政务公开一样，知情权也是一个较为模糊的概念。不少人直观、朴素地把知情权简单等同于了解、知道，认为知情权无所不包、无所不有，只要涉及信息的公开与知道的需要，就是知情权的内容。这种理解显然过于简单化了。公开与知道的需要，古已有之。而知情权制度与实践，是上世纪四十年代才开始出现的事物。一般认为，知情权的制度与实践首先在美国探索形成。期间，出现了关于知情权的三种理论:第一种可称之为“基本权利论”，将知情权视为宪法所保障的基本权利，是一种当然的甚至说是天然的权利。第二种可称之为“民主配套论”，认为知情权是民主制度的配套性制度，因为民主体制要正常运转，需要让公众了解必要的公共信息，以使他们能够进行充分的判断。第三种可称之为“公共财产论”，认为公共信息属于公共财产，公众有权获取。这三种理论中，第三种即“公共财产论”早已被抛弃，因为它几近无意义的同义反复，对知情权的解释并没有说明任何问题。第一种理论即“基本权利论”实际上是以第二种理论即“民主配套论”为前提的。在目前一百余个确立信息公开法律制度的国家，绝大多数对知情权持第二种即“民主配套论”的理解。政务公开在我国的实践，与推进基层民主建设的进程同步。这也从一个侧面表明，在当初的顶层设计过程中，政务公开是作为基层民主建设的配套而提出的。

通过历史考察与比较分析发现，关于什么是政务公开问题，我们并不能找出一个权威的、为各方所普遍接受的界定，可以简单地认为，政务公开就是政务活动、政务信息的公开。它不限内容，不限形式，只要是与政府有关的信息传递，都可以认为是政务公开。过去的主动新闻宣传是政务公开，现在的被动依申请公开也是政务公开；行政机关提供信息服务是政务公开，有关部门通过发布“黑名单”以威慑、惩罚违法分子也是政务公开等等。我们既难以断言政务公开到底包括哪些内容，也难以断言政务公开应当排除哪些内容。从这个意义上讲，政务公开与信息公开等概念，在内涵上并无实质性区别，也无法做出区别界定，可以交换使用。需要特别注意的是，有一类特殊的政务公开，就是以民主监督为目的、以专门的法律为保障的政务公开，在国外被称为“信息自由”、“信息获取”等，在我国被称为“政府信息公开”。这属于比较特殊的政务公开，可以被称之为“法治化的政务公开”。目前，在世界范围内发展最迅猛的，就是这类法治化的政务公开。

二、政务公开的中国特色

十八届四中全会部署的、2015年《政府工作报告》要求切实推进的新时期的“政务公开”，既不同于我国以往政务公开的制度与实践探索，也不同于国外有关知情权保障、透明度建设等的理论、制度与实践，是充满新时期特点、具有鲜明中国特色的政务公开新格局，既“新”又“特”。把握好政务公开的中国特色，才能在推进中国特色社会主义伟大实践中更好地做好政务公开工作。

从1966年世界上第一部现代意义上的信息公开法律制度在美国出现以来，发展至2014年底，已有100个主权国家出台了专门的信息公开法律制度，还有一些国际组织如欧盟、世界银行等也出台了信息公开法律制度。无论是从美国创制信息公开法律制度时所阐释的基础理念及相应的制度架构来看，还是从大多数国家信息公开法律制度来看，其共同特征有5个方面。一是以保障知情权为主导思想。一些国家信息公开法律制度的出现，就是该国知情权运动的产物之一；一些国家在宪法或者信息公开法律制度中，直接列举了知情权的保障；一些国家虽然没有知情权的法定概念，但却主要在知情权理念影响下，着手构建本国的信息公开法律制度。二是以监督为主要目的。信息公开制度最初在美国被创设，核心思想渊源在于将公开作为民主选举的配套制度。美国宪法第一修正案起草委员会主席麦迪逊说过的、被奉为信息公开制度思想基础、广为流传的一句话是这样说的：“民选政府如果没有以对信息的全面知情或自由获取为基础，将成为一出闹剧或者悲剧的开端，甚至二者兼而有之”。从这个基点出发，政府由人民选举，需要受人民监督，因此需要公开必要的信息。这也是大多数国家信息公开制度的核心目的。三是以狭义的政府即行政机关及具有外部行政性的公共机构为主体。这一特征与第二个特征密切相关。由于信息公开以监督为主要目的，而监督的主要对象，自然应当以履行行政职能的公权力主体为主。至于议会、法院等一般不作为公开主体，主要是因为这类机构的产生方式、运作方式与行政机关不同，透明度对于这类主体不是主要问题。四是以事后的公开、即政府行为结束后所形成的记录的公开为主要载体。政府是看不见、摸不着的虚拟主体，政府所有的行为，最终都以书面记录的形式被记载和呈现。政府的信息公开，主要就是政府记录的公开。很多国家信息公开法律制度中，都明文将公开对象定义为政府行为所形成的记录。五是以诉讼等外部救济渠道为主要保障。这是信息公开法律制度真正产生约束力、真正成为一个独特事物的最重要特征。如果没有外部救济渠道，信息公开就还是以往的新闻宣传。这5个特征，也可视为世界其他国家信息公开法律制度的基本框架。

以5个特征为比较基点，我国政务公开的整体架构呈现出鲜明的中国特色，除公开主体与世界各国的要求大体类似外，其他4个方面均有明显不同。

第一，从主导思想看。十八届四中全会决定中虽然没有对我国政务公开的主导思想做出具体的规定，但是，结合四中全会决定的总体指导思想，以及2000年和2005年的两份重要中央文件的有关规定，可以将我国政务公开的主导思想归纳为“践行群众路线、切实提升政府治理能力与治理体系”。较之于简单的知情权保障，我国政务公开主导思想内涵更丰富，站位更高，价值取向更加积极。

第二，从主要目的看。我们推行政务公开的目的，远不止于单纯的监督，而是监督、参与与服务三位一体，以参与和服务为本，监督为辅。众所周知，我们国家施行的不是简单的选举民主，而是在党的领导和人民当家作主基础上的协商民主。这就内在地决定了，我们推行的政务公开，既重视公开对于社会公众监督政府的功能，更重视公开对于人民群众参与政府治理的功能；既重视从社会公众的角度强化政府被动地公开信息的责任约束，更重视从服务型政府的角度主动为社会提供信息服务；既重视信息公开作为政府职责的一面，更重视信息公开作为有效的社会治理手段的一面等等。

第三，从公开的主要载体看。事后的公开、即政府行为结束后所形成的记录的公开，由《政府信息公开条例》确立的依申请公开制度加以保障。这在我国政务公开体系中只占很小的一部分，除此之外，还有大量的动态性、进行时态的政务公开。

第四，从公开的救济渠道看，我们既将信息公开纳入通行的外部救济即司法救济渠道，更重视发挥各种自上而下的层级监督督促机制作用，如复议、投诉举报、督查、上级主导的第三方评估与社会评议等，这种监督督促，更契合信息公开内在规律，效率更高、效果更好。特别需要指出的是，我们有党的坚强领导，政府自上而下的执行力有着坚实的政治保障，这使得多数侵害政务公开的行为，可以通过自上而下的监督得到纠正，政务公开的监督救济，在我国成本更低，效果更好。

三、如何推进中国特色政务公开

公开透明的推进，法治无疑是最受重视和期待的路径。人们之所以将美国的《信息自由法》认定为现代意义上信息公开体系的发端，根本原因在于信息公开被首次纳入法治化轨道。同样，人们观察、评判信息公开全世界发展状况时，所依据的核心指标，就是相关国家有没有专门的信息公开法律，也就是信息公开有没有被纳入法治化的轨道。

将法治路径作为推进政务公开的首要选择，这代表了绝大多数人的普遍看法和期待。这种看法和主张本身并没有问题，但是，如果将其绝对化、片面化，就可能走向反面甚至走向谬误。在政务公开的深化和推进方面，法治是十分重要的路径和方式，但是不能将其作为唯一的路径依赖。公开透明的深化，要以法治为基础，以政治引导、组织领导、行政推动等其他路径为重要依托，才能取得理想的效果。这是由政务公开的内在规律所决定，并且被美国等信息公开历史较为久远国家的实践历程所反复证明的一个结论，也是我国在多年推进政务公开的过程中深感迷惑、亟待阐明的一个结论。

从政务公开的内在规律看，法治在推动政务公开方面有着内在限制。政务公开归根到底是政务信息的公开与传递，基本属性可归结为三个“多样”：信息内容多样——文件，各种日常行为所形成的纪录如购物发票，甚至每位工作人员的电话号码、办公室门牌号等，都是信息；信息载体多样——古代的结绳记事，后来的甲骨文、锦帛、竹签、青铜鼎、纸张等，以及现代的电子数据等，任何能够让人理解的形式都可作为信息载体；传递方式多样——语言产生之前人们主要靠肢体动作传达信息，语言产生后口口相传，文字产生后阅读成为主要的信息传递方式之一，现在还有各种多媒体表现方式等。政务公开这“三个多样”的内在属性，与法治所固有的规范性、确定性属性之间，不可避免地产生内在的矛盾和冲突。经过多年探索，人们积累了越来越多的经验，通过法治框架约束推进公开的各种制度机制日趋发展。但总体而言，即便是在近六十年发展历程中保持“十年一大改、五年一小改”节奏的美国，关于信息公开法的摸索和完善，依然还在路上。

从各国政务公开实践看，法治手段对于政务公开的推进，在起步阶段效果相对较好，当政务公开需要进一步深化时，法治的方式就显得力有不逮了。这方面最典型的例证是美国世纪之交信息公开状况的大变动。从1996年到2007年，美国《信息自由法》没有实质性修改，但是，在此期间美国的信息公开状况却经历了从“历史上最好的时期”向“历史最坏时期”的大倒退，主要原因是美国总统从崇尚公开透明价值的克林顿换成了相对保守且忙于应对恐怖主义威胁的小布什。不仅美国如此。在全世界出台信息公开法律制度的国家达到100个的时候，国际信息公开领域却开始反思，信息公开法律数量也许并不是最重要的，甚至不是重要的，信息公开的实质性推进，才是更重要的。

政务公开的历史与现实表明，法治的手段和方式，只能保证最低限度的公开。政务公开的深化，在法治手段法治方式的基础上，需要多措并举。深化中国特色政务公开，要摈弃那种简单的、片面的法治迷信，认为政务公开的推进应当完全依赖法治手段，或者认为出台一个政务公开法就能一劳永逸地解决中国的政务公开问题。政治引导、组织领导、行政推动等其他路径，是法治路径之外，全面深化中国特色政务公开必不可少的并行路径。

四、如何理解中国特色政务公开的出发点与落脚点

从我国自身的角度看，党中央、国务院为什么这么重视政务公开，在十八届四中全会决定以及《政府工作报告》中反复强调并具体布置这项具体的工作，这是一个值得专门解读的问题。从外部看，中国全面深化政务公开的动力何在，也是国际信息公开领域关心甚至可以说是感到有些困惑的问题。内部和外部的关切汇聚到一点，就是中国特色政务公开的出发点与落脚点何在？

第一，落实党的执政责任。党的执政地位，也意味着执政责任。构建一个好的政府，约束政府在法治框架内履行职责、践行服务型行政，是执政责任中的重要内容。

在构建好的政府、约束政府依法行政、为人民服务等方面，我们国家确立了一系列制度体制机制，如人民代表大会选举产生政府，政府向人民代表大会报告工作、接受监督，司法机关通过司法审判监督约束政府，社会舆论对政府工作日常监督等。这种多层次、多元化的监督约束体系，确实发挥了积极作用。但是，基于我国自身的政治体制架构，在监督和约束政府方面，执政党的核心作用是不可替代的。权力越大，责任就越大。作为执政党，有责任确保政府在正确的轨道上运行。不仅如此，对于执政党而言，服务最广大人民群众、代表最广大人民群众的核心利益，是赢得最广大人民群众衷心拥护、巩固自身执政根基的根本利益所在。显而易见，如果政府权力不受限制、抛弃了“为人民服务”这一根本宗旨，必然损害人民群众的利益，这将从根本上动摇党的执政基础。

构建好的政府，是一项系统性工程。其中，大力推行信息公开，是近现代以来人类政治文明发展的重要成果之一。人们通过实践证明，公开透明是现代政府的基本特征，是有利于而不是有碍于公共利益的实现，是促进而不是妨碍政府施政目标的实现，是凝聚各方力量协同治理而不是把政府与公众对立起来，是夯实而不是削弱执政基础等。可以说，公开透明的政府，对于任何负责任的执政者而言都是好的选择，而不是麻烦事甚至洪水猛兽。因此，大力推行政务公开，推动政府的公开透明，建设一个好的政府，既是落实党的执政责任的要求和体现，也有利于夯实党的执政根基。

第二，加强政府系统自我约束与自我管理。信息公开制度出现的一个核心动因，是为来自外部的选举监督和舆论监督等创造必要条件，以加强对政府的约束。一些制定信息公开法律制度较早的国家，在立法过程中，行政机关都持抵制甚至反对态度。直到近二十余年，人们才越来越认识到，公开透明不仅有利于社会，也有利于政府加强社会治理，公开透明的双向互利价值越来越为人们所认知、认同。基于这种认识上的根本性转变，信息公开制度从起源到逐步发展，经历了一个从外部监督约束的出发点向自我约束、自我管理与外部监督约束并重的转变过程。我们国家在二十一世纪的第二个十年中，提出要全面推行政务公开，正契合了信息公开法律制度的这种内在发展逻辑和轨迹。

不仅如此，中国的政务公开还有着自身特有的考虑因素。我们是单一制国家，监督管理地方政府的主要责任在中央政府。根据《宪法》第八十九条，国务院统一领导全国地方各级国家行政机关的工作。中国幅员辽阔，在全国设置着也许是世界上最为庞大的行政系统。对于这种超级行政系统的监督管理，仅靠传统的行政方式是不够的。社会舆论不时有“政令不出中南海”的说法，这固然有误解成分，也反映出传统的监督管理模式下监督力量不够的问题。信息公开作为一种有效的外部监督方式，既是社会监督政府的需要，也是上级监督下级的需要。因此，在中国这样一个幅员辽阔的大国，国务院要更加有效地履行《宪法》赋予的领导全国行政系统的职责，对于充分发挥信息公开法律制度的积极作用，有着与社会同样的需求。这也可以从一个方面说明，中国信息公开法律制度为什么是由国务院推动并最终以国务院行政法规的形式出现的内在原因。

第三，推动国家治理能力和治理体系现代化。信息公开具有两面性，一面是监督性质的法定职责，另一面是提升治理能力和治理体系的有效途径和手段。我们的认识越来越深入，也积累了一定的经验。比如，我们在保障性安居工程建设、食品安全监管、环境保护、质量管理等重点领域，运用信息公开手段解决一些“老大难”问题，已经取得了相当积极的成效。一些地方通过把保障房建设与分配全过程公开的实践，收到的成效正如有的地方领导所感慨的那样：“强化公开透明，解脱了干部、解放了干部、保护了干部”。在食品安全监管、环境保护、质量管理等方面，相关部门正在越来越多地推行“黑名单”制度，有效地改进了相关工作。所谓的“黑名单”，就是信息公开手段在行政管理中的运用。

当前，我们正在全面深化各领域的改革，其中，提升国家治理能力和治理体系是各项改革的总目标和落脚点。作为提升国家治理能力和治理体系的有效手段，信息公开或者说政务公开的重要作用，受到再多的重视也在预期之内。

[作者简介] 后向东，国务院办公厅政府信息公开办公室干部、法学博士。