基于平衡记分卡的事业单位绩效评价研究
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发布日期：2010-01-12 信息来源：河北机构编制网
【摘 要】 绩效评价是事业单位管理的重要组成部分，对事业单位工作绩效进行有效的评价和控制，可有利促进事业单位组织目标的顺利实现。因此，事业单位的绩效评价成为近年来公共管理领域备受关注的重要课题。本文立足于我国事业单位改革方向和绩效评价的现状，结合事业单位实际情况，构建了修订的事业单位绩效评价平衡记分卡，并对如何应用提出了一些建议。
【关 键 词】 事业单位 绩效评价指标 平衡记分卡 应用
【基金项目】 本文为“河北省科技厅计划项目”（074472147D）阶段性研究成果
【作者单位】 袁拴、李雪松，河北省事业单位登记管理局
一、事业单位绩效评价平衡记分卡的设计原理
卡普兰和诺顿提出的“平衡记分卡(Balance Scorecard)”，能综合、全面地反映企业的绩效，有效的实现了过程指标和结果指标的结合、财务指标和非财务指标的结合、定性指标和定量指标的结合，并且已经在全球企业、包括中国企业中得到了重要应用。在此我们可以将它的理论和方法借用到事业单位绩效管理中来，建立事业单位绩效评价的平衡记分卡。
平衡记分卡从财务、顾客、组织内部流程、学习与成长等四个维度来评价组织的管理业绩。
财务维度考察的是服务价值的提高与服务成本的降低两方面。事业单位的绩效评价同样重视财务绩效，财务制度的健全以及投入产出等财务效益指标，均可作为事业单位重要的财务性衡量指标。例如，医疗机构中每日平均一个病床所使用的成本、社会福利机构每募集一元所消耗资源的成本、每单位行政资源所能服务的人数，等等，都可以作为财务方面的衡量指标。
平衡记分卡的顾客维度主要衡量顾客满意度、顾客保留率、顾客增加率等内容。其中，顾客满意度反应了顾客对于产品或服务价值的一种主观感受，这一指标对于以提供服务为主的事业单位而言，亦十分重要。在强调效率性财务衡量指标的同时，如果无法兼顾服务的质量，必然导致顾客满意度的降低。而现实生活中，这种以牺牲服务质量来换取成本效率的情况屡见不鲜。在进行绩效评估时，管理者要协调这一矛盾并加以根除。即便在事业单位中，以客户满意为中心也应是组织追求的最高目标，否则，组织的发展将缺乏恒久的生命力。此外，事业单位还要努力完成其担负的社会责任和政治责任，如建立良好的社会声誉、积极参与政治活动等，我们把这两项内容和服务绩效一起，统称为事业单位的社会绩效。
组织的内部流程主要评估为了满足投资者（利益相关者）的需要， 组织内部应该进行怎样的流程管理和应该达到什么样的管理水平， 因此， 我们可以从执行力和内部管理两个方面建立事业单位内部流程评价指标体系。
组织在学习与成长方面的评估，反映了组织长期成长与发展的能力。无论是顾客现实或潜在需求的满足，以及组织内部执行绩效的改善，均来自于组织整体素质与人员素质的不断提高。所以，组织必须设计一套行之有效的指标，来衡量组织人员、系统及组织程序等在学习与成长方面的表现.比如职工满意程度、职工流动率、员工培训时间、资讯获得时间等等，都可列入此类指标中，只有在组织具备一个良好的学习与成长能力的基础上，组织才有可能持续地发展壮大。事业单位的续效评估正是为自身组织的存在与发展服务的。应该说，在这方面，平衡记分卡指标体系有其独到的优越性。
二、事业单位绩效评价平衡记分卡
根据上述分析结果， 我们设计了修正的事业单位绩效评价的平衡记分卡。如图1所示：
图1. 事业单位绩效评价的平衡记分卡
平衡记分卡把事业单位的发展战略分解为具体的目标和衡量指标。经过修正的事业单位平衡记分卡包括四个维度，社会、财务、过程、学习和成长。其中， 社会绩效是事业单位绩效评价的最首要内容。
（一）社会维度。事业单位是以提供公共物品、产生宏观社会效益为目的而设立的，其基本功能是向社会提供难以从私营企业获得的对公益性物品和服务的需求。所以，从事业单位的性质来看，其对社会效益的追求高于对经济效益的追求。事业单位在发展过程中， 要履行其一般社会职责，提高社会效益的途径包括三个方面：A. 维护其社会声誉。B.通过提供优秀的服务（商品），达到利益相关者（客户）的满意。 C. 积极参与政治活动。所以社会绩效的评价指标包括一般社会职能、服务绩效和政治绩效三方面。
（二）财务维度。事业单位不以盈利为主要目的，是指在活动过程中所赚取的利润，必然服务于组织的基本使命，用于扩大向社会提供服务的数量和质量，即事业单位的收入、利润与财产不能分配给其员工或管理人员，对于经营活动所得收入和盈利只能用于完成组织的工作任务，但这并不意味着它们不能从其运营中盈利。因此，财务指标的设立可以衡量投入是否在组织的运转过程中获得了应有的回报或收益，在一定程度上可反应了管理者的工作效率和财务管理能力。此外， 财务效益的提高要以完善的财务制度为基础， 因此，对事业单位基本财务制度的考核也是一项重要内容，即事业单位平衡记分卡的财务角度评价指标包括财务制度和财务指标两方面内容。
（三）过程维度。过程维度着眼于事业完成单位目标过程中反应出来的执行力和管理水平， 即单位的核心竞争力。包括领导的决策和控制能力、组织的制度创新能力及员工的团队协作精神等。只有明确自身的核心竞争能力，并把它们转化成具体的测评指标，才能更好的完成单位目标。 所以过程评价是事业单位改善绩效的重点和起点。
（四）学习与成长维度。该维度反应了事业单位发展壮大的潜力。只有持续不断的知识更新，通过人员培训、轮换、在职培训等多种形式提高人员素质，建立起学习型组织，事业单位才能为社会创造更多价值并提高经营效率，才能保持不断创新的精神和活力。这个维度重点考察事业单位本身的学习成长能力和员工个人的学习成长能力两个方面。
该平衡记分卡把事业单位实现目标的战略分解为四个维度：社会、财务、过程、学习与成长。其关系表现为，社会维度是事业单位存在及发展的首要目标，事业单位需要提高服务绩效和政治参与能力履行其社会职能，而财务维度为实现社会目标提供了财务制度和效率上的保障，过程维度反应了为完成组织目标事业单位所需具备的核心能力，而学习与成长维度则反应了事业单位生存及继续创造价值的潜力和基础。四个维度共同完成了对事业单位战略目标实现程度的评价，构成事业单位绩效评价体系。
三、事业单位主要绩效指标设计
（一）事业单位主要绩效评价指标。我国事业单位有其自身的特点，对其进行绩效评价不能完全依照国外事业单位绩效评价的经验与做法。按照我国事业单位绩效评价应遵循（1）以实现事业单位目标为导向原则（2）重要性原则（3）相对独立性原则（4）可操作性原则（5）综合全面性原则（6）动态调整性原则等原则的要求，结合事业单位战略目标和平衡记分卡的原理， 设计出事业单位主要绩效评价指标（KPI）如表1。
表1. 事业单位绩效评价指标
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一级指标 |
二级指标 |
三级指标 |
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社会绩效 |
一般社会影响 |
国家声誉 |
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社会声誉 | ||
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公共目标实现程度 | ||
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人性化服务 | ||
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信息公开程度 | ||
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职业观念 | ||
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职业态度 | ||
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职业纪律 | ||
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职业作风 | ||
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信用资质 | ||
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信用记录 | ||
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服务绩效 |
产品（服务）价格 | |
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产品（服务）质量 | ||
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产品（服务）性能 | ||
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产品（服务）提供速度 | ||
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服务态度 | ||
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个体需求满足程度 | ||
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客户综合满意度 | ||
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社会使命的清楚程度 | ||
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行业声誉/排名 | ||
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预期目标实现情况 | ||
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合理化建议数量与采纳率 | ||
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政府决策参与度 | ||
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政治绩效 |
单位成员中人大、政协代表，民主党派支委以上的人数 | |
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参与公推公选的成功者人数 | ||
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担任各级政府参事、顾问人数 | ||
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加入行业协会的总数 | ||
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与上级行政管理部门的关系 | ||
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财务绩效 |
财务制度 |
账册建制的严谨程度 |
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财务制度规范健全程度 | ||
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财务指标 |
各类捐赠（个人、企业、基金会）/总收入 | |
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发展性支出比率 | ||
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政府拨款和补贴/总收入 | ||
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积累资本率 | ||
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资产周转率 | ||
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事业支出增长率 | ||
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净资产创收率 | ||
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资产负债率 | ||
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财政资金到帐率 | ||
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财政资金增长率 | ||
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专项经费获得率 | ||
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事业性收费增长率 | ||
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预算外支出比率 | ||
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经费预算执行率 | ||
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过程绩效 |
执行力 |
组织制度创新率 |
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社会使命的清楚程度 | ||
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计划实际执行效果 | ||
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领导层调控能力 | ||
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内部管理（机构编制管理内容，如内设机构运行、人员编制、效果） |
员工满意度 | |
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内部员工晋升 | ||
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各部门之间的合作协调程度 | ||
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部门内部员工之间的团队合作精神 | ||
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信息化建设 | ||
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业务流程的质量 | ||
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一般行政费用占总支出的比例的变化率 | ||
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组织结构与职能健全程度（与上面机构编制管理的有机融合） | ||
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学习与成长 |
组织成长 |
发展目标及未来规划的科学程度 |
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创新成果项目 | ||
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获奖项目 | ||
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品牌建设投入 | ||
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基础设施建设投入 | ||
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人力资源成长 |
从业人员增长率 | |
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员工学历、职称结构 | ||
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杰出人才引进投入 | ||
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员工培训投入 |
（二）指标体系说明。按照层次划分，事业单位绩效评价指标体系分为三个层次， 一级指标包括社会绩效、财务绩效、过程绩效、学习与成长绩效四个方面。
（1）社会绩效 反应事业单位的社会影响与贡献， 包括三方面内容：A. 一般社会影响 用11个指标衡量，反应事业单位的声誉、信用和职业精神。B. 服务绩效 用12个指标衡量，反应事业单位在产品（服务）方面、客户方面和政府方面的服务效率与效果。C. 政治绩效 用7个指标衡量， 反应事业单位参与政治活动情况。
（2）财务绩效。包括财务制度和财务指标两个二级指标，账册建制的严谨程度等19个三级指标。分别反应事业单位的财务制度建设和财务管理的效率与效果。
（3）过程绩效。反应事业单位在完成单位目标的过程中表现出来的执行能力和内部管理水平。包括执行力和内部管理两个二级指标、组织制度创新率和员工满意度等13个三级指标。
（一）指标选取。在绩效评价过程中，评价对象之间的区别使得不同对象的评价标准不可能也不应该完全统一。由于事业单位种类较多，对于各级各类事业单位而言，不同类型的事业单位的评价指标也不可能完全一致， 本着适用性和全面性的原则， 我们设计的平衡几分卡中三级指标体系尽可能全面地包含了大多数事业单位的绩效考核内容，因此，在实际应用时，可以根据被考核对象的实际业务内容和单位具体特点， 从中选取部分指标，有不足的地方也可以根据情况适当添加指标。
（二）权重。虽然平衡记分卡强调财务指标和非财务指标的结合、定性指标和定量指标的结合， 但是为了评价的科学性，也应该尽量将评价结果量化， 量化过程包括两个要素：给各个指标赋予权重及给定评分标准。
权重的确定一般采用专家法或层次分析法。
1、专家评估法。专家评估法也称专家调查法，该方法以专家为索取权重信息的对象，组织各领域的专家运用专业方面的知识和经验，通过直观的归纳，对根据各个评价指标的重要程度，给处各指标的权重。主要包括个人判断法、专家会议法、头脑风暴法和德尔菲法。
（1）个人判断法。个人判断法主要依靠个别专家对评价指标权重做出专家个人的判断。（2）专家会议法。专家会议是指依靠一些专家,对评价指标权重做出判断而进行的一种集体研讨形式。（3）头脑风暴法。头脑风暴法是通过专家间的相互交流，引起“思维共振”，产生组合效应，形成宏观智能结构，进行创造性思维。（4）德尔菲法。德尔菲法是根据有专门知识的人的直接经验，对研究的问题进行判断、预测的一种方法，也称专家调查法。它是美国兰德公司于1964年首先用于预测领域的。
2、层次分析法。层次分析法（AHP）是将决策总是有关的元素分解成目标、准则、方案等层次，在此基础之上进行定性和定量分析的决策方法。该方法是美国运筹学家匹茨堡大学教授萨蒂于本世纪70年代初，在为美国国防部研究“根据各个工业部门对国家福利的贡献大小而进行电力分配”课题时，应用网络系统理论和多目标综合评价方法，提出的一种层次权重决策分析方法。这种方法的特点是在对复杂的决策问题的本质、影响因素及其内在关系等进行深入分析的基础上，利用较少的定量信息使决策的思维过程数学化，从而为多目标、多准则或无结构特性的复杂决策问题提供简便的决策方法。尤其适合于对决策结果难于直接准确计量的场合。
对于事业单位绩效评价而言，专家法是一种简单又实用的指标赋权方法。
对于事业单位绩效评价而言，专家法是一种简单又实用的指标赋权方法。
（三） 分值。
1、可量化指标的分值。对于事业单位绩效评价中的一些可量化的绩效指标的分值确定，涉及到两个问题：一是指标上下限区间的确定，例如事业单位服务绩效的容忍区的确定；二是介于上下限区间之间的指标值如何打分。关于前者，要考虑到有一定的先进性，但更要切合我国事业单位的实际情况和各行业的平均绩效水平来确定指标上下限区间。对于后者，可以按照以下方法确定分值：假设绩效指标X的实际值为X,而该指标的最低值和最高值分别为X1和X2， 对应的得分分别为最低分0和最高分Y1,则该指标的实际得分Y为：
2、不可量化指标的分值。 对于不可量化指标， 如一些主观性指标的评分，可以采用李氏五级评分法，如， 对于某项指标， 问卷调查供提供非常满意、满意、一般、不满意、非常不满意五个选型， 对应的分值分别为5、4、3、2、1。，
（四）原始数据的获取。对于原始数据的获取，可以采用内部评定和外部评定相结合方式。内部评定主要是被评价者的自我打分，可以结合自我鉴定和工作总结进行， 外部评定来自于主管部门和其他利益相关者,比如享受该事业单位提供的服务的各相关单位和社会公众。为此，可以根据评价的内容设计和发放调查问卷，并对问卷结果进行分析汇总。
（一） 事业单位绩效评价流程总结。通过前述理论分析和绩效评价的实证研究，总结事业单位绩效评价的基本流程如下：（1）三级指标的修订 （2）定量指标和定性指标数据获取 （3）通过无量纲化等方式为指标数值评分（4）通过专家法或层次分析法确定指标权重（5）汇总计算综合评分（6）将评价结果进行应用。
（二）关于专家的选取问题。对于事业单位进行绩效评价，专家法是确定权重的最简洁、也是最有效的方法。所以，这里专家的选取非常重要。基本选取原则是专家要有专业性、要有代表性。一般来说， 为了保证专家意见的全面性和权威性，在选取专家时， 要包括政府主管部门的代表、行业协会的代表、事业单位内部代表、以及公众代表等。通过多角度的选取， 使得专家的意见具有代表性。
（三）关于不同的考核重点问题。本课题针对事业单位的一般状况，设计了绩效评价的平衡记分卡体系，对于不同的主管部门，或者事业单位内部， 对事业单位的考核重点会有所不同，这样， 在确定指标的权重时，会有不同结果，这种要求按照课题中所提到的专家法实现。事实上， 在选取专家时，专家赋予的权重即反应了专家对具体指标重要性的认识程度。
（四）关于不同的考核内容问题。不同的考核内容可以通过调整指标的方式实现。本课题设计的事业单位平衡记分卡体系，将事业单位的目标分解成四个维度：即社会维度、财务维度、学习与成长维度和过程维度，继而又将这四个维度进行细分，分为9项二级指标及若干项三级指标。这里，四个维度和9个二级指标基本上是可以涵盖任何类型事业单位的绩效评价内容的，需要修正的只是三级指标，在应用的时候， 可以根据考核的内容不同，适当地增减或者调整。比如说，医院可以在社会绩效－服务绩效下设立“病床使用率”、“病人在医院内死亡人数”、“医疗事故次数”、“患者投诉次数”等指标。对于执法部门，比如说公安部门，可以在服务绩效下设“日均出警次数”、“辖区内发案次数”、“破案率”、“被投诉次数”等指标。可以在一般社会影响下设“执法公平性”、“执法公正性”、“职能履行程度”等三级指标；在过程绩效－执行力下设“执法机构健全程度”和“执法设施健全程度”等指标。而三级指标的调整， 不会影响平衡记分卡系统的使用方法和评价效果。
（五）关于特殊目的的考核问题。从原则上讲， 本课题设计的事业单位绩效平衡记分卡评价体系，是一个全面、综合的业绩评价体系，这也是“平衡”的原始含义，即财务指标和非财务指标的平衡、过程指标和结果指标的平衡、战术指标和战略指标的平衡，以及历史指标和未来指标的平衡等。但是，这并不影响某些部门对事业单位绩效进行特殊目的的评价。比如说，主管部门对某事业单位的绩效评价采用一票否决制，如“重大（医疗、教学、执法）事故”等。这时，在使用平衡记分卡系统时， 可以最先考虑该指标， 如果该项指标没有通过，则不进行后续其他指标评价；如果该项指标通过，再按照前述方法和顺序，进行其他指标的赋权和评分， 最后得到综合评价结果。
（六）关于专项考核的问题。如上所述，平衡记分卡是一套综合业绩评价系统，对于某些部门有专项考核需求时， 如只考核财务绩效， 或者只考核社会绩效，在这种情况下，平衡记分卡同样适用，只需要对所关注的专项指标进行考核， 而不必考核其他维度指标。
（七）关于事业单位绩效考核结果的应用。合理有效的奖惩等激励机制是业绩评价的目的和巩固评价结果的重要举措。 因此，在评价结果的运用上， 要注意客观、公正、有效。事实上，评价是激励的依据和基础，而激励则是评价的目的和归属。不同的部门可以从自身的职能角度出发，合理运用评价结果。
各级主管部门可以根据各自的考核目的，对事业单位绩效考核结果进行具体应用，如：
（1） 作为调整事业单位财政支持力度和单位工资总量的依据。
（2） 确定对下级部门的奖惩情况
（3） 作为对下级部门主要管理人员聘用和制定薪酬的主要依据
（4） 作为调整本系统事业单位发展战略和核定机构编制指数的依据
参考文献：
1.何玲玲，2006，完善机关事业单位绩效考核制度的思考，当代经理人，8：140～141
2..李苹莉．2001．经营者业绩评价--利益相关者模式．杭州：浙江人民出版社
3.廖丹，龚民，王洪军．2007.对国有资本金效绩评价指标的几点修正意见．财会通讯，3：35
4.刘力，宋志毅．2007．衡量企业经营业绩的新方法．会计研究，1
5.罗帆，余欢. 2004，提高事业单位绩效考核信度何效度的制度创新，12：216～219
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