“十二五”改革：政府转型是重点

十七届五中全会强调：“改革是加快转变经济发展方式的强大动力，必须以更大决心和勇气全面推进各领域改革，大力推进经济体制改革，积极稳妥推进政治体制改革，加快推进文化体制、社会体制改革，使上层建筑更加适应经济基础发展变化，为科学发展提供有力保障”。从“十一五”已有的实践看，政府转型是改革攻坚的关键和重点。“十二五”解决资源环境约束的矛盾，关键在于实现经济运行机制由政府主导向市场主导的转变；解决收入分配差距拉大的矛盾，关键在于强化政府在完善收入分配体制中的基本责任；解决基本公共产品短缺的矛盾，关键在于确立政府在公共产品供给中的主体地位和主导作用；解决公共治理建设滞后的矛盾，关键在于加强政府自身建设与改革。为此，加快转变经济发展方式，需要着力推进以政府转型为重点的“十二五”改革。

政府转型与收入分配体制改革

●“十二五”收入分配制度改革已成为全国关注的重大焦点问题。能不能破题，能不能有所作为，都直接取决于政府发展理念的转变以及政府转型的实际进程。

●这些年，财税体制以及相关的结构性改革滞后，是收入分配关系难以理顺的根本原因。“十二五”财税体制改革的有效性，取决于其能否在调节国民收入分配格局中发挥基础性作用。

坚持扩大内需战略，保持经济平稳较快发展，重要的是通过收入分配体制改革建立扩大消费需求的长效机制。收入分配差距的扩大有市场的因素，更有政府的因素。例如，国有资本配置本质上是政府行为问题。因此，推进收入分配改革，首要的是规范政府行为，发挥政府在“提低、扩中、限高”中的重要作用。

收入分配差距扩大与政府主导型经济增长方式相关。以追求G D P总量为导向的增长方式，重投资轻消费；以国民收入为导向的增长方式，是消费拉动的增长，目标是公平与可持续发展。应当说，收入分配差距的不断扩大，不仅与追求总量的增长方式相关，而且又是这种增长方式的必然结果。这是因为：政府主导型经济增长需要大量的财政资源，使公共财政体制难以建立；政府主导型经济增长倾向于长期压低劳动力报酬，由此使得劳动报酬增长速度长期低于G D P增长速度；政府主导型经济增长偏好“做大蛋糕”，使“分好蛋糕”的矛盾逐步突出。

以政府转型推动“十二五”收入分配制度改革。“十二五”收入分配制度改革已成为全国关注的重大焦点问题。能不能破题，能不能有所作为，都直接取决于政府发展理念的转变以及政府转型的实际进程。

以收入分配改革带动财税体制改革。这些年，财税体制以及相关的结构性改革滞后，是收入分配关系难以理顺的根本原因。“十二五”财税体制改革的有效性，取决于其能否在调节国民收入分配格局中发挥基础性作用。例如：完善财政收入体制，在将国有资产租金和利润、土地出让金等预算外收入、非预算收入纳入财政预算的同时，实施结构性减税政策，在初次分配中降低政府生产税的比重，提高劳动者报酬份额；在再分配中调整财政支出结构，大幅度降低经济建设支出和行政管理费用的占比，为推进基本公共服务均等化奠定重要的财政基础；以基本公共服务均等化为目标改革中央与地方财税体制，形成事权与财力相匹配的中央地方财税体制，有效地促进政府转型；建立和完善人大对财政预算的审查和批准体制，实现财政公开化和民主化，为政治体制改革寻求现实的突破口。

加快推进垄断行业收入分配制度改革。垄断是造成国民收入分配失衡的重要因素之一。缩小收入分配差距，需要进一步打破垄断，尽快建立起规范化的收租分红制度，提高国有企业上缴租、税的比重：一是防止“国进民退”。这两年社会对“国进民退”有比较大的意见。建议尽快出台详细的《反垄断法》实施细则，放开垄断领域门槛、引入竞争，通过市场法律规范国有企业的投资领域；二是尽快建立常态化的垄断行业和国有企业收租分红机制。建议将征收“特别收益金”改为征收“超额利润税”，将垄断利润以税收名义收归公共所有；三是建立全口径的财政预算体系，尤其是涵盖国有企业的资源使用租金和利润分红。

促进工资谈判制度和工资定期增长机制的形成。其中的关键在于赋予并保障工人进行工资集体谈判的权利。除了工会外，鼓励探索多种形式的工资集体谈判机制。此外，应当加强对最低工资的监管力度，切实保护劳动者权益。

确立政府在“十二五”收入分配改革的约束性指标。从社会对这项改革的需求看，在这方面要有明确的约束性指标。着眼于发展方式转型，建议“十二五”这五年 应 努 力 把 我 国 消 费 率 从2008年 的48.6%提高到55～60%左右，并且在国民收入分配结构调整上制定相应的约束性指标。例如：实施国民收入倍增计划。考虑通货膨胀因素，使城乡人均收入在“十二五”翻一番，年均增长在15%左右，是一个结构性的增长，是一个综合性的指标，包括实际收入、劳动报酬、最低工资增长幅度、基本公共服务均等化的程度、税制改革、通胀预期控制。“十二五”时期，要使居民收入在国民收入中的占比从约60%提高到65%左右，劳动报酬占G D P比重从2007年的39 .7%提高到50%左右。

政府转型与公共服务体制建设

●基本公共服务供给目标应该逐步以结果为导向，而不是仅仅评估基本公共服务人员数量、设施等投入，避免忽视供给结果和质量。

●建议在教育部、卫生部等进行大部门体制改革，设置具有独立性、权威性、专业化的公共服务监管委员会，负责设定监管内容、监管程序和监管标准，对各类公共服务提供机构，如医院、学校、基础科研单位等进行监管。

“十二五”社会体制改革的主要任务，是加快建立公共服务体制。这既有利于拉动消费，也有利于化解社会矛盾。从实际出发，建立公共服务体制，重要的是确立政府在基本公共服务中的主体地位和主导作用。在这个基础上，推动包括科技、教育、文化、卫生等社会事业体制改革，增强政府基本公共服务能力，提高人力资本投资，提升国家文化软实力。

落实各级政府在基本公共服务中的主体责任。“职能转变”讲了几十年，为什么还尚未真正解决。其中原因之一在于从中央到地方的公共职责分工体制和与此相关的财力配置问题并没有解决好。首先，明确划分各级政府基本公共服务的职责。“十二五”使各级政府在基本公共服务供给上职责明晰化、法定化。目前，基本公共服务立法滞后于整个公共服务体制建设。主要表现在立法层次低、各级政府法定责任界定不清楚，在一些比较细的立法中，往往难以体现公共服务供给的公平原则和效率原则。为此，应当尽快提高基本公共服务的立法层次，明确规定基本公共服务的公平原则和效率原则，使政府能够依法实现基本公共服务均等化。其次，建立基本公共服务的评价体系。要将基本公共服务绩效评估与干部选拔和任用相联系，将基本公共服务指标作为政府绩效评估的重要指标，为建立一个以基本公共服务为核心的政府绩效评估体系奠定坚实的基础。改变干部考核中事实上仍然把G D P视为重要的刚性指标、把基本公共服务供给当成软指标、重对上负责而忽视社会成员实际需求的倾向。基本公共服务供给目标应该逐步以结果为导向，而不是仅仅评估基本公共服务人员数量、设施等投入，避免忽视供给结果和质量。

建立公共服务的多元供给体制。面对公共产品短缺的现实，迫切需要进一步改革计划经济时代以事业机构为主体、政府包揽所有社会事业的格局，形成多元化的公共服务供给体制。这包括：第一，推进增量改革，实现公共服务的多元化供给。从公共服务领域改革的实践看，如果没有外部的竞争力量，推进传统事业机构的转型与改革会相当困难。因此，要在公共服务领域引入多元的供给主体，以增量改革带动存量改革。第二，探索基本公共服务市场供给的有效模式。仅仅由政府或公益机构作为公共服务供给主体，往往不计成本，并容易形成垄断性，从而丧失对效率、效益的追求。为此，可以通过招标采购、合约出租、特许经营、政府参股等形式，将原由政府承担的部分公共职能交由市场主体行使。可以考虑开放经营性公共服务市场，消除社会资本进入障碍，营造有利于各类投资主体公平、有序竞争的市场环境。这样，不仅可以打破传统公共产品生产模式的垄断状态，缓解基本公共服务供给短缺的状况，而且可以利用对于政府公共财政支持的同类项目的竞争压力，提高基本公共服务供给效率。第三，建立公益机构与社会组织在基本公共服务供给上的合作伙伴关系。当前，由社会力量举办的慈善总会、基金会、民办非企业单位等各类民间组织，分布在社会的各个行业、各个地区和众多领域，以非营利性为基本特征，以为社会公益事业服务为主要宗旨，在消除贫困、尊老扶幼、帮助下岗职工再就业、环境保护、教育培训和卫生保健等方面做了大量工作。并且，这类社会组织还可以利用其组织形式灵活、多样，活动具有自主性等优势，在某些公益机构难以充分发挥作用的基本公共服务产品供给环节起到重要的作用。因此，需要积极探索政府购买服务的方式，通过税费减免、财政转移支付等多种形式，引导和鼓励民间机构广泛参与基本公共服务，尽快把某些公益性、服务性、社会性的公共服务职能转给具备一定条件的非营利性民间组织。

探索建立公共服务监管体制。公共服务监管体制不完善，是影响公共服务供给的重要原因。比如，城乡、地区、不同社会群体公共服务供给存在巨大的差距，但是现行的监管体制并不对此问责。在传统计划经济时代社会事业“管办不分”的体制下，公共服务供给如何核算成本、如何评价效率等问题，都难以得到有效解决。包括事业单位拥有大量的国有资产，这些资产配置是否合理、是否有效、是否需要调整等，都需要通过加强监管体制改革才能得到解决。为此，建议在教育部、卫生部等进行大部门体制改革，设置具有独立性、权威性、专业化的公共服务监管委员会，负责设定监管内容、监管程序和监管标准，对各类公共服务提供机构，如医院、学校、基础科研单位等进行监管。与此同时，探索建立基本公共服务的社会监督机制。

政府转型与行政体制改革

●“十二五”实行“省直管县”行政体制，并不意味着所有的县都要保留原有建制。应根据城市经济发展的趋势灵活选择改革模式。

●对于人口和经济达到一定规模的县，对周边有较大辐射力的县可以考虑升格为市；对于大中城市周边规模较小、发展基础较为薄弱的县，可以考虑撤县设区并入中心城市。

“十一五”时期的改革实践表明，如果不把主要目标放在政府转型上，行政体制改革很难有实质性进展。为此，“十二五”要以政府转型为主线推进行政体制改革。

建立规范的中央与地方公共职责分工体制。在过去30年的改革进程中，中央与地方各级政府的公共职责分工并未真正理顺。建立中央与地方规范的职责分工体制，已成为“十二五”建设公共服务型政府的首要任务。首先，建立中央与地方公共服务分工体制。应当进一步明确中央和地方各级政府的职责范围，使其法定化、可问责。要以立法的形式，将中央和地方政府的权力范围、权力运作方式、利益配置结构、责任和义务等明确下来，逐渐使中央和地方的关系进一步制度化。第二，探索建立各级政府事权与财力平衡的体制。要按照政府间财政能力均等化的要求，实现由层级财政向辖区财政的转型；以完善政府间转移支付为重点，建立辖区财政能力均等化机制；强化省、市两级财政的辖区责任，保证县级财力。第三，推动行政体制与财政体制的联动改革。行政体制改革不突破，财政体制改革就没有方向。例如，中央地方公共服务分工不清晰，中央地方财力如何配置的问题就没有依据。近年来经常出现的“上级请客、下级买单”，看似是财政的问题，但实质上是行政体制的问题。

推进行政区域体制改革。“十二五”需要按照城市化和城乡一体化的要求推进行政区划体制改革。主要建议是：第一，推进财政上的“省直管县”向行政上的“省直管县”过渡。“十一五”时期，适应城乡一体化的趋势，绝大多数省份都实行了财政上的“省直管县”，在强化县级政府公共服务职能上迈出了一大步。“十二五”加快推进行政上的“省直管县”，将为城市化和城乡一体化创造更为有利的条件。第二，将部分发展条件比较好的中小城市扩大为大中城市。以长株潭为例，三市合并成为一个大城市不仅有利于三市经济一体化，还可以带动周边，在湖南形成“3+5”的城市群发展的新格局。从短期看，增设大城市可以形成全国城市群竞相发展的新局面。从中长期看，也为未来实现行政层级扁平化创造有利条件。第三，鼓励部分有条件的县改市或改区。“十二五”实行“省直管县”行政体制，并不意味着所有的县都要保留原有建制。应根据城市经济发展的趋势灵活选择改革模式。对于人口和经济达到一定规模的县，对周边有较大辐射力的县可以考虑升格为市；对于大中城市周边规模较小、发展基础较为薄弱的县，可以考虑撤县设区并入中心城市。

以政府自身建设与改革为重点完善公共治理结构。政府公共职责的有效履行，需要建立一个完善的公共治理结构。从政府自身建设看，应坚定推进大部门制改革，实现行政范围内决策、执行、监督分开，增强公共权力行使的有效性。要一方面，正确划分政府与市场、社会的边界，使政府的职能严格限定在市场和社会解决不了的领域，使政府能够集中精力履行公共职责。另一方面，可以有效地与此同时，进一步培育微观经济主体和社会组织，发挥企业和社会组织各自的比较优势，从而为转变经济发展方式、实现社会和谐创造基础性的制度条件。

“十一五”规划强调行政管理体制改革是改革的关键和重点。这几年行政体制改革有所进展，但总体上没有大的突破，根源在于政府自身利益的束缚。由于现行的财税体制、干部选拔机制等综合性因素，使部门利益、地方利益开始形成并具普遍性。由此，不仅使行政体制改革推进困难重重，也使结构性改革难以有效推进。政府转型的深刻意义在于，使政府逐步从利益的制约和束缚中走出来，重返公共利益代表者的定位。这是政府转型最具实质性和挑战性的重大课题，也是决定“十二五”改革攻坚成败的关键问题。