目前，中国国家级开发区达到54个，其他各级各类开发区已达1500多个，开发区已经成为我国经济发展重要动力和对外开放的主要载体。总结广州开发区、大连开发区、苏州工业园区等典型国家级开发区管理体制发展历程并参照其他开发区行政管理体制演变规律，可将我国开发区管理体制划分为三个阶段：纯经济功能区，准行政经济功能区和行政经济功能区。三个阶段的划分基本涵盖了中国所有国家级开发区管理体制的发展历程，且具有时间上的承接关系，都是经历了第一、第二阶段最后进入第三阶段。
开发区行政职能缺失带来的问题
首先，园区管委会行政职能的缺失导致园区公共服务供给不足。园区经济、社会的发展带动人口的聚集，园区公共服务需求快速增长，社会事业规模急剧扩张，代管园区行政事务和社会事业的部门既没有足够的经济实力也缺乏足够的投入意愿来发展园区公共服务事业。开发区经济实力强，但行政和社会事业管理职能的缺失导致其无法对园区公共服务进行大规模投入。体制的错位和职能的缺失使园区公共服务、基础设施等方面严重落后于经济发展。其次，行政权力的缺失导致开发区经济发展严重受阻。自开发区建立以来，各开发区的园区规模就随着经济发展不断扩大。扩区就要大量征用周边土地，受管理体制影响，开发区征地不得不面对地方政府和征地对象的双重博弈，阻力极大，建设的边际成本居高不下，在严重阻碍开发区发展的同时也抑制了开发区“增长极”作用的发挥。
开发区管理行政事务的优势
从实践经验看，开发区“落地”后，区划内的经济、社会都得到了快速发展，开发区的经济实力优势、管理体制优势、对外开放优势得到了充分发挥。首先，公共服务和基础设施快速发展。开发区“落地”使开发区得以对区划内的公共事业和基础设施进行大规模的投入，从而使整个区域的社会事业飞速发展，社会事业的发展反过来又促进了经济的发展，形成良性循环。其次，行政效率明显提高。在管理构架方面，开发区行政管理机构保持了开发区经济职能部门的事权一致、精简高效的特点，机构设置基本都是按照“几块牌子、一套人马”、“一人多岗”的要求设置，施行“一个窗口对外”、“一站式办公”和“一条龙服务”的社会服务模式，办事流程、办事环节明显减少，行政成本和社会成本明显降低。在管理理念方面，开发区管理经济事务形成的“服务型政府”、“亲商思维”、“依法行政”、“透明管理”等先进管理理念得以在开发区管理行政事务和社会事业得到继承和延续，营造出了公平、公正、公开的社会服务环境。第三，区域城乡一体化进程明显加快。开发区开发“落地”后，可以采用较高赔偿的标准和优厚的回迁政策，直接将农村变为城市，农民变为市民。可以通过开发建设引发城市就业结构、工作区域、生活区域的变化，加速人口流动，促进人口聚集，推动郊区城市化。可以充分发挥开发区“增长极”作用，对所在城市和地区经济、社会以及城市空间的演化产生强烈的催化效应、带动作用，从而加快整个城市的城乡一体化进程。
开发区“落地”时机的选择
处于初创期的开发区应采用纯经济功能区管理体制。社会事业管理工作纷繁复杂需要大量的人力、物力、财力，这对于起步阶段的经济功能区来说负担过于沉重，且开发区一般都是设立在城市周边，在发展初期区域内居民少，行政事务、社会事业总量小，开发区自行管理社会事业必然会造成机构的重复设置和资源的严重浪费。因此，开发区起步阶段应采取纯经济功能区管理模式，有利于经济功能区甩开包袱，轻装上阵，迅速的发展壮大。处于扩张期开发区应建立准行政管理体制。随着开发区经济的发展和人口的聚集，公共服务需求快速增长，在代管方式无法满足需求的情况下，建立准行政管理体制就成为必然趋势。这样可以较好的解决开发区快速扩张过程中遇到的土地赔偿、农民安置等问题，实现经济与社会的整体和谐发展。
处于成熟期的开发区应转变为行政区。开发区进入成熟期后，如果不及时建立行政区就会出现“各经济功能区彼此相邻甚至互相掺杂”、“经济功能区与行政区的分工交叉、功能重叠、机构重复设置”、“各功能区、行政区的政策不统一引发的区域之间攀比”等一系列经济社会问题。解决这一困境最有效的方法就是按照广州开发区、大连开发区等的做法，整合区域内经济功能区和行政区，成立统一的行政架构，建立新的行政区。
综上所述，其一，管理体制改革是中国开发区进一步发展的必然选择。从我国开发区近30年的发展历程我们可以看出，突破开发区发展遇到的“公共服务供给不足”、“发展受阻”等一系列发展瓶颈最有效的方式就是开发区成建制的接管周边区域，建立独立的行政管理和社会服务体系，形成一级政府。其二，管理体制改革应注重发挥开发区原有的经济和管理优势。管理体制改革不是简单意义的向传统政府管理模式回归，而是在充分发挥开发区经济优势和管理优势的前提下赋予开发区一级政府管理权限，形成精简高效、既集中统一领导又发挥各方优势、充满生机与活力的行政区。其三，科学选择开发区转变管理体制时机。从我国开发区发展实践看，开发区转变管理体制应根据自身实力、发展阶段、区域特点等科学的选择“落地”时机，否则容易“欲速则不达”。
（文章节选自：石家庄经济学院学报2011年第五期
作者：大连市人民政府发展研究中心徐向峰）
