河北省政府部门取消和下放行政权力事项相关问题研究

河北省政府部门取消和下放行政权力事项相关问题研究

闫丽丹

简政放权、科学地取消和下放行政权力是本届政府深化行政审批制度改革的核心和有力抓手，也是当前和今后一段时间我省推进政府职能转变的一项重要举措，是我省适应经济发展新常态，抢抓机遇、加快科学发展、跨越发展的重要支撑。

一、我省政府部门取消和下放行政权力事项取得明显成效

近年来，河北省经济社会发展压力大，已进入“经济转型升级关键期、区域协同发展共赢期、全面深化改革攻坚期和环境治理紧迫期”，优化发展环境、简政放权、放管结合和转变政府职能的任务更加紧迫、更加艰巨。从服务全省经济社会发展大局出发，我省以简政放权、放管结合、优化服务为重点，扎实推进上级各项行政审批制度改革部署的承接落地和本地特色改革的启动实施。省政府部门自2001年1月—2014年4月共取消行政审批事项1618项，下放行政审批事项371项。2016年为深入推动“放、管、服”改革，降低制度性交易成本，优化营商环境，形成经济发展的持续内生动力，省政府决定再取消下放73项省政府部门行政权力事项。在认真贯彻落实国务院取消和下放行政审批事项工作中，力求在放权上求实效，在监管上求创新，在服务上求提升，努力用政府权力的“减法”换取市场活力的“加法”，在重要领域和关键环节取得了突破性进展，有效释放了市场活力，激发了社会创造力，扩大了就业，在促进政府治理能力现代化领域迈出了坚实的一步。

主要做法和成效如下：

第一，抓机遇、试点突破，审批时限大幅缩短。“这回政府的审改工作是动真格了。”谈及本轮改革的获得感，进行建设工程项目审批的群众感触最深刻。我省各地对建设项目审批的改革力度很大，尤其是试点地区敢于先试先行，创新模式，大幅度减少了审批事项、大幅度缩短了审批时限。以曹妃甸的审改为例，改革前，建设项目审批需到发改局、国土局、规划局、住建局等审批单位逐一盖章审批，历时195天。改革后，审批流程整合为立项、用地审批、规划报建、施工许可、竣工验收5个环节，全链条办理的时限由过去的195个工作日压缩到了33个工作日。

第二，抓法制、于法有据，以法治思维为简政放权保驾护航。注重完善基层行政审批制度改革相关法制建设。印发《关于严格控制设定行政许可的通知》、制定出台《河北省行政许可目录管理办法》、提请省人大出台《河北省行政许可条例》。通过法治思维技术性解决由于不具备法律主体资格而影响简政放权的瓶颈问题。对于基层有能力实施审批但法律明确必须由省级或市级承担的，采用委托下放方式，进一步提高各部门依法行政能力，真政做到“法无授权不可为”。

第三，抓公开、清单引领，清权晒权一步到位。我省2015年在河北机构编制网公开《河北省省政府部门行政权力清单》，接受社会监督，促进规范管理。省政府部门目前保留实施的行政权力共计3995项。印发了《关于省政府部门公开责任清单的通知》，省政府部门责任清单涉及50个部门共确定部门主要职责692项（不含涉密事项），根据部门职责细化具体责任事项3933项，与相关部门有职责边界的管理事项363项，制定加强事中事后监管的制度措施460项，公共服务事项387项。“两个清单”现已通过门户网站、公开栏等媒介向社会进行了全面公开。印发了《河北省禁止投资的产业目录（2014年版）》，以清单形式明确列出禁止和限制投资经营的行业、领域、业务等，清单以外的，各类市场主体皆可依法平等进入。办事人员对晒权成效很有感触：“省政府工作部门有哪些审批权力？ 各个部门的责任涵盖哪些方面？哪些是当前禁止投资的产业，我们只要动动鼠标，查一查文件，就能一目了然。”

第四，抓实效、有的放矢，问计于民精准下放。民之所望，施政所向，人民群众对审批弊端感受最深，对改什么、如何改最有发言权。注重由部门“端菜”到县区和企业“点菜”。广泛听取县区和企业对简政放权的建议，重视委托第三方评估，深入了解基层发展实际需求，采用自下而上的方式，问计于基层，设定精简审批事项的目标。2016年下放的事项中，如省住建厅“建筑业企业三级资质审批”、省民政厅“养老机构设置许可”等，都较好地体现了政府贴近基层、就近管理的优势。

第五，抓环境、靶向施策，持续营造亲商氛围。本轮权力取消下放工作强化了对经济发展一线的支持力度。省商务厅“投资总额在3亿美元以上，不需要国家综合平衡的鼓励类外商投资企业的设立及变更审批”等下放事项，都是围绕重点领域和关键环节，向市场最大限度释放发展空间。全省各地积极探索实践重点项目行政审批绿色通道制度、并联推进模式、容缺受理、容缺审查制度。各审批部门对重点项目实行容缺受理、容缺审查，即项目单位提供的审批申请材料不齐全，在其做出书面承诺后，先行材料审查、手续办理的实质性审核审查。这些措施都致力于从供给侧发力，更加重视和激发微观主体活力，加快我省经济转型和稳定增长。

第六，抓责任、强化监管，科学下放不留隐患。行政权力的取消下放是一件非常复杂的工作，简政放权放手不等同于甩手，既要在行政权力上多做减法，又要在事中事后监管上多做加法。对于涉及国家发展战略、安全、能源、外交等重大审批事项，取消和下放后会存在监管隐患的，应果断保留，决不能为了单纯追求削减的百分比，而忽视更深层次的改革效果问题。我省本轮的权力取消下放工作，没有“一窝蜂”跟进，而是较好地坚持了应放尽放、便民利民、依法推进、责权利统一、下放与监管统筹兼顾、下放不留隐患的原则，力求使简政放权工作具有较强的科学性。最初省政府职能部门上报的拟取消下放的权力事项，涉及安全生产领域行政审批若干事项、涉及劳动行政部门对用工行为的劳动监督执法事项、涉及环境保护审批等事项，虽然职能部门要求下放，但由于监管责任大、社会影响面广、下放确有隐患，由省政府常务会议反复研究，省长亲自调度把关，经专家反复核实论证，217项拟取消下放权力事项，最终取消下放了79项。

综上所述，在省委、省政府主要领导的高位推动和强力引领下，我省正以“破竹”之势在全省重要领域纵深推进审改工作，大大提升了行政服务效能，市场主体和群众的获得感明显增强。

二、我省政府部门取消和下放行政权力事项工作面临的挑战及其原因

整体上说，我省本轮政府简政放权、行政审批项目取消下放工作，势头良好，力度强劲，成效显著。但与人民群众的期待和经济社会发展要求相比，还有较大差距。一方面，政府一些该放的权力还没有放到位，手伸得还是太长；另一方面，已出台的简政放权措施尚未完全落实到位，“中梗阻”现象依然存在，“最后一公里”还没有完全打通。主要表现在以下三个方面：

（一）清理标准不够清晰，行政审批项目仍有取消下放的空间

首先，学术界和实践操作层面一般认为行政审批制度改革的范围从宏观上包括行政许可、非行政许可审批、日常管理中具有审批性质的事项三类，但对如何区分这三类审批却一直未有明确的标准和办法。我国全方位改革到深水区后，中央要求要对在行政许可项目之外设立的具有审批性质的管理事项全面进行清理核实。而“日常管理中具有审批性质的事项”认定标并不明确。对于行政权力清单，不管是专家还是职能部门都很难彻底分清楚哪些属于行政许可、行政确认、行政监督还是行政处罚、行政强制执行、行政指导或行政裁决，无法保证确认、清理工作的严谨性和科学性。

其次，项目清理和审核的标准不严谨。在哪些权力适合下放的问题上，地方政府也都出台一些清理审核标准，但这些规定标准总体上来说尚显宽泛、笼统、模糊，并没有清晰具体界定出究竟哪些事项适合下放、哪些事项分别属于政府、市场组织还是社会组织的。这使得在行政审批事项确认、清理的重要环节——“政府职能部门主动申报取消下放行政权力目录”环节中，政府职能部门和掌握行政审批权的内设机构自主裁量权力很大，实践中会出现审核把关不严、项目确认清理流于形式等问题。所以，中央、省、市三级的行政审批权仍有程度不同的取消和下放空间。

（二）部门利益尚未根除，中央、省级部分放权没有“做实”

行政审批制度改革，是一种典型的政府“自我革命”。利益的驱动使职能部门极易对行政审批制度改革持消极态度，缺乏足够的积极性和主动性甚至有可能转化为改革的阻力。从本次项目调研的数据和结论看，这种倾向比较普遍，主要表现有：（1）拆分下放、打包保留；（2）机械下放、下级难接；（3）变性保留、变相保留；（4）不配套下放；（5）借口不放。例如，“特种设备维修、安装、改造许可”，省级职能部门将其中的特种设备维修许可拆分下放，下放后市级受理审批率为零，含金量不大。例如，我省取消“医保定点药房审批”后，之前的行政许可变性为行政确认，但当前此项权力在地方的落地执行尚存在诸多障碍和随意性，要求较高的硬件配备、专业人员配备、限制经营品类、限制营销手段等可能会出现的一刀切监管手段，难保不会使医保定点门槛比审批取消前还高，有可能导致新的行政权滥用。再例如，就己被取消的行政审批项目看，被省市政府职能部门取消下放的项目大多是与部门利益关系不大或者不会给部门利益造成大的损害的项目，真正会影响到部门利益的审批项目的改革还远没有到位。截止目前调研数据，自2013年以来我省设区市、区（县）接手的省政府职能部门下放行政审批事项，零审批率达到80%之多。

（三）法制建设相对滞后，权力取消下放缺乏法律支撑保障

习近平总书记在中央全面深化改革领导小组第二次会议讲话中强调，“凡属重大改革都要于法有据。在整个改革过程中，都要高度重视运用法治思维和法治方式，加强对相关立法工作的协调。”但是，当前地方行政审批制度改革面临实体性的法律障碍较多。近年来，权力取消下放过程中遇到的法律瓶颈主要有：1、不同类型权力事项清理的法律依据不统一。在本轮对行政许可和非许可审批项目的清理中，省政府严格按照中央的清理标准，清理的标准只限于法律、行政法规、地方性法规、地方政府规章。而对权力清单、责任清单、前置审批服务中介事项的清理，清理标准放宽到了部委规章。2、权力下放过程中，存在行政许可、行政审批与行政处罚下放权限不相匹配的情况。3、对于基层有能力实施审批但法律、法规明确必须由省级或市级承担的，目前采用委托下放方式，从法理上解决了这一瓶颈，但从法律技术层面，这个问题尚未解决。实际运行情况是，不同省级职能部门的委托下放思路、方式、程度、效果完全相同。

三、科学推进职能部门权力取消下放工作的路径与策略

第一，补充完善《行政许可法》，以行政许可类型化明确权力取消下放的依据和标准 

《行政许可法》实施以后，我国行政审批制度改革在一定程度上有了法律保障，但仅有这一部法律是远远不够的。《行政许可法》出台时，受客观条件限制，未对行政许可分类化，实践中不同性质、影响力的行政审批权力清理规范依据标准不统一。下一步，应加快推进《行政许可法》配套法规的制定，凡公民、法人或者其他组织“必须经政府部门同意”才能施行或被认可的事项，一律纳入清理范围，通过对行政许可分类化，对“达标、评比、评估和相关检查活动”等不同性质、影响力的行政审批分别设计设定依据、设定范围和程序规范，为后续审改工作提供法制保障。目前，这一立法条件已经成熟。

第二、继续推行清单管理，以明晰的权力清单确定行政审批“权源”标准化

    首先，将行政审批制度改革的成果固定下来，避免已经清理的事项反弹，确保保留的行政审批事项条件、程序、收费更加清晰明了。其次，按照“谁行使、谁清理”的原则，对现有行政审批权力事项进行再梳理，提出取消、转移、下放、整合、保留等清理意见。再次，严格依法对行政审批权力事项进行核定，对每个审批事项进行编码，以标准化、规范化的方式表述审批事项的名称、实施机关、共同实施机关、实施依据、实施对象、办理时限、办理流程、收费依据和标准、服务方式、相对人权利、监督投诉途径等，形成规范、清晰的审批事项清单，并建立清单动态调整机制，“固化——推广——优化——再固化”，通过对标准实施的反馈定期调整完善，增强每项权力的可预期性和可控性。

    第三，完善行政审批流程领域的配套法律法规，增强行政审批流程的规范化水平

依法经过严格的法律程序产生是现代各国政府权力具有合法合理性的制度基础。审批机构系统内部若不能规范流程、统一思想、协商合作，行政审批制度改革就会流于形式且缺乏稳定性。审批条件、申请材料、审批流程、技术审查和审核标准、审批时限、审批结果及告知、救济途径、责任追究，特别是对于涉及多个部门的联合审批，更需要明晰流程。

第四，在《行政程序法》中规定行政委托，统一各职能部门委托下放行政权力的范围、步骤、职责

建议在正在起草出台的《行政程序法》中，将行政委托归入内部行政程序，将委托发生的情形依据、委托合同的必要内容、委托期限、双方权利义务法律责任、争议解决方案、委托下放权力行政公开的范围和步骤等详细规定。在《行政程序法》尚未出台前，省政府可责成政府法制办会同相关职能部门就政府职能部门权力委托下放的相关问题通过地方立法予以临时性规定，使当前“各洗各澡”的委托下放行政权力实施乱象尽快得到规制。

第五，加强督查检查、完善后续管理，推进精准放权、精确落地

权力取消下放了，更要全面规范行政行为、实施有效监管，才能避免改革一阵风、走过场、出偏差、存漏洞。1、以制度建设促行政审批监管常态化。尝试出台《行政审批监督管理暂行办法》等，有针对性的制定后续配套管理措施，进一步规范审批行为，建立审批事项动态清理机制，使行政审批监管常态化，最大限度地避免因取消审批而导致的“管理真空”出现。2、以模式创新促监管多样化。强化“审批项目规范化和审批服务标准化督查”等专项督查，利用云计算、互联网等信息化手段，大力实施“互联网+监管”，建立健全随机抽查机制，加强跟踪问效，推动整改落实，打通了“放管服”改革的“最后一公里”。3、以措施细化保证后续管理不留死角。组织开展已取消行政审批项目办理程序的复核复审工作，核实有无对取消事项暂缓审批、变相继续审批和增设无谓证明的情况，及时纠正不规范行为，确保行政审批制度改革落实到位。组织职能部门及时分析总结审批权取消后监管过程中出现的问题，及时向上级职能部门、立法部门、同级政府、审改部门、纪检监察部门等反馈情况，便于有效减少管理风险，不断提高监管质量。