对话财政部副部长王保安：公共财政支持公益事业改革发展

 

对话财政部副部长王保安：

公共财政支持公益事业改革发展

 

这次财政支持推进事业单位分类改革，不是简单地精简机构和人员，压缩经费开支，而是要通过创新体制机制，增强事业单位发展的生机活力，促进社会公益事业更好、更快发展

　　2011年3月，中共中央、国务院印发的《关于分类推进事业单位改革的指导意见》（中发[2011]5号）提出，要发挥政府主导作用，引导社会力量广泛参与，引入市场竞争机制，形成提供主体多元化、提供方式多样化的公益服务新格局。

　　公共财政是以满足社会公共需要、维护社会公平、追求公益目标为出发点，与社会公益事业发展具有内在统一性。因此，分类推进事业单位改革，促进我国社会公益事业健康发展，是公共财政的职能所在，也是财政改革发展的重要内容。

　　在这场涉及体制机制重大变革、思想观念重大转换、利益关系重大调整的改革中，财政支持公益事业改革发展将秉持怎样的原则？财政投入方式将有哪些创新？事业单位预算财务与资产管理将发生哪些变化？财税政策如何引导和激励社会力量兴办公益事业？

　　带着这些社会关注的热点问题，《瞭望》新闻周刊近期专访了财政部副部长王保安，探访正在进行的“促进公益事业改革发展的财政政策”的细节与全貌。

　　国家财政支持公益事业发展成效明显

　　《瞭望》：您如何评价党的十六大以来，国家财政对公益事业发展的支持？

　　王保安：随着改革开放的不断推进，特别是党的十六大以来，国家财政综合运用预算支出、税收、补贴、政府采购等政策工具，大力支持各项社会公益事业发展，取得了显著成效。

　　第一，加大财政投入力度，为公益事业改革发展提供财力保障。2002～2011年，财政教育、科技、文化、社会保障和就业以及农林水事务支出不断增加，大力支持社会公益事业改革发展。一是按照实施科教兴国和人才强国战略的要求，坚持把教育作为财政投入重点领域，全国财政教育经费由3006.1亿元增长到16116.1亿元，年均增长20.5%。二是建立健全财政科技投入稳定增长机制，推动创新型国家建设，全国财政科技经费由769.5亿元增长到3806.4亿元，年均增长19.3%。三是重点保障公共文化服务体系建设、文化遗产保护以及文化体制改革等需求，全国财政文化体育与传媒支出由415.4亿元增长到1890.3亿元，年均增长17.2%。四是积极促进城乡基本养老、就业和医疗卫生等社会保障体系建设，全国财政社会保障和医疗卫生支出由2689.1亿元增长到11143.9亿元，年均增长18.6%。五是围绕促进农业农村发展和农业科技进步等任务，财政不断加大农林水等领域投入力度，全国财政农林水事务支出由1672.7亿元增长到9890.1亿元，年均增长20.5%。

　　第二，注重创新财政支持方式，着力提高财政政策效果。财政部门不断完善政策设计和机制创新，努力保障重点社会事业发展需要。一是建立健全财政教育经费保障机制，实施农村义务教育经费保障机制改革和城乡义务教育免除学杂费，建立健全家庭经济困难学生资助政策体系，加强职业教育基础能力建设，推动高等教育从“规模扩张”向“内涵发展”转变、从“精英化”向“大众化”转变。二是创新财政科技投入方式，重点支持基础研究、社会公益研究、重大共性关键技术研发等公共科技活动，合理配置科技资源。三是建立健全公共文化服务财政投入长效机制，支持构建覆盖城乡、惠及全民的公共文化服务体系。四是积极推进城镇居民和新型农村养老保险试点，建立健全基本医疗保障和基层医疗卫生服务体系，推动建立国家基本医药制度和公立医院改革试点工作。五是完善各项强农惠农政策，开展清理化解农村义务教育“普九”债务，实施农村公益事业建设财政奖补政策等。 

　　第三，充分运用税收政策工具，促进公益事业健康发展。结合不同领域事业单位特点，借鉴世界各国经验做法，建立健全相关税收优惠政策体系。一是对直接用于科学研究、科学试验和教学的进口仪器、设备免征增值税。二是对博物馆、文化馆、美术馆等举办文化活动的门票收入，以及医院、诊所和其他医疗机构提供的医疗服务免征营业税。三是对境外无偿捐赠直接用于各类职业学校、中小学、幼儿园教育的教学仪器、图书等学习用品，免征进口关税和进口环节增值税。四是对符合税法规定向社会公益事业捐赠的企业和个人，准予在缴纳所得税前给予比例扣除。 

　　第四，探索完善事业单位预算管理制度，提高公益服务供给效率。改革开放以后，财政部门创新和完善事业单位预算管理方式，先后实行了“预算包干”、“核定收支、定额或者定项补助、超支不补、结余留用”以及“部门预算”等模式。2012年，经报国务院批准，财政部以第68号令颁发了修订后的《事业单位财务规则》，对事业单位预算管理模式又作了进一步完善。 

　　第五，配合做好事业单位机构编制管理工作，建立健全事业单位资产管理制度。财政部门积极参与完善机构编制与预算管理的相互配合机制，重在优化编制结构，有保有压，把更多的资金用在事业发展上。各级政府还不断探索事业单位国有资产管理体制，基本确立了国家“统一所有、政府分级监管、单位占有使用”的管理体制和“财政部门——主管部门——事业单位”的管理模式。同时，加强和规范国有文化企业资产管理。 

　　公益事业发展新的形势对财政提出新的任务要求 

　　《瞭望》：当前，我国公益事业发展面临的突出矛盾对财政提出了怎样的新要求？ 

　　王保安：目前，我国公益事业发展面临的矛盾和问题，既有社会历史方面的原因，也有经济社会发展阶段的限制，但主要的因素仍是体制机制改革不到位。党中央、国务院作出分类推进事业单位改革的重大决策部署，对财政部门提出了新的任务要求。 

　　首先，公益服务供给总量相对不足，客观上要求加大财政社会公益事业投入力度。在做大财政经济“蛋糕”的基础上，需要加大财政投入力度，促进社会公益事业改革发展。同时，也要清醒地认识到，虽然我国财政收入绝对规模已居于世界前列，但按照国际可比口径计算，人均财力还不足发达经济体的10%。因此，财政支持社会公益事业发展必须与国情国力相适应，过高追求公益事业供给标准也不利于经济社会的全面协调可持续发展。

　　其次，公益服务结构性矛盾突出，要求财政加强公益事业发展薄弱环节。当前，优先发展教育，实施扩大就业战略，深化收入分配制度改革，建立健全覆盖城乡的社会保障体系，提高人民健康水平，以及加强和创新社会管理等，都面临较大压力，对财政支持公益事业发展提出新的要求。同时，我国城乡、区域和不同群体之间公益服务水平差距仍然较大，财政推进基本公共服务均等化任务十分艰巨。 

　　其三，公益服务供给质量和效率偏低，要求改进财政支持公益事业发展的政策机制。为社会公众提供更加优质、更加高效的公益服务，是财政需要面对的突出问题。当前，社会公益服务质量和效率不高，关键原因仍在于事业单位管理体制改革滞后。一些事业单位法人治理结构不完善，分配制度僵化，激励机制不足，绩效预算制度缺失，制约了公益服务供给效能的提高。 

　　其四，公益服务供给模式单一，要求进一步发挥财税政策的引导和激励作用。长期以来，我国各级政府举办公益事业通常采取“设机构、养人头，政府包办、财政投入”的方式，直接进行公共产品生产和分配，集公益服务的决策者、提供者和监督者于一身。这种模式不仅降低了公益服务效率，容易带来“养懒人”等问题，而且还制约了社会力量兴办公益事业的动力，影响财政投入绩效的提高，导致公益服务供给总量不足与局部浪费并存等问题。

完善财政政策促进公益事业改革发展 

　　《瞭望》：目前，支持公益事业改革发展的财政政策措施主要包括哪些方面？ 

　　王保安：这次财政支持推进事业单位分类改革，不是简单地精简机构和人员，压缩经费开支，而是重在完善政策设计，创新体制机制，增强事业单位发展的生机活力。 

　　按照中央统一部署，财政部会同有关部门在全面总结教育、科技、文化、卫生、新闻出版等部门行业体制改革经验的基础上，重点对分类推进事业单位改革的财政政策进行了认真研究，提出了进一步支持公益事业改革发展的一系列财政政策措施，主要包括继续加大财政投入力度，分类实施财政支持政策，创新财政投入方式，落实和完善支持行业体制改革的财税政策，发挥财税政策引导和激励作用，以及加强事业单位预算财务与资产管理等方面。 

　　《瞭望》：加大财政投入力度，具体举措将表现在哪些方面？ 

　　王保安：依据我国现阶段经济发展水平和财政保障能力，推进以保障和改善民生为重点的社会建设，是实施财政政策的出发点和落脚点。 

　　一是合理确定政府供给范围，强化政府责任，明确财政公益服务保障任务。二是根据社会公益事业发展规律和公共服务的不同特点，立足我国的基本国情，重点加大对“三农”、教育、科技、医疗卫生、公共文化等社会事业方面的投入力度。三是按照逐步实现基本公共服务均等化的目标任务，完善财力与事权相匹配的财政体制，对基本公共服务范畴的公益事业优先保障，并向欠发达和少数民族地区倾斜，加快发展农村和落后地区公益事业。

　　《瞭望》：分类实施财政支持政策的含义是什么？ 

　　王保安：分类实施财政支持政策，就是要根据不同领域公益事业发展规律和运行方式，实行有区别的政策措施和办法。 

　　一是行使行政职能的事业单位转为行政机构后，对其履行行政职能依法收取的费用以及通过向社会提供其他服务取得的收入，全部纳入预算，收支彻底脱钩，各项费用由同级财政预算予以安排。 

　　二是对从事公益服务的事业单位，将按照国家政策和“以事定费”的原则，科学合理制定经费标准，并建立动态调整机制，采取经费保障、经费补助、购买服务等保障方式。 

　　三是从事生产经营活动的事业单位，要逐步与政府脱钩，财政部门不再安排经费，其取得的收入依法纳税、自主安排使用。为支持其转企改制，在过渡期内将对这类单位保留原有的正常事业费。 

　　《瞭望》：财政投入方式的创新主要包括哪些方面？ 

　　王保安：为了提高社会公益服务质量和效率，适应事业单位体制机制改革的客观要求，需要借鉴国际成熟经验，大力推进财政投入政策和资金支持方式的创新。 

　　一是充分考虑事业单位分类性质、提供公共服务状况以及在市场上获取收入能力等因素，创新财政政策机制，确定科学合理的财政支持方式，逐步打破“一时做事、终身养人”的传统管理模式，从“养人”向“办事”转变。 

　　二是充分发挥市场机制优势，将部分由政府向社会提供的公共产品或公共服务以竞争性方式委托符合资质条件的社会组织或企业承担，探索建立完善政府购买服务制度。 

　　三是对财政给予保障和补助的事业单位，要建立与其职能、服务内容、发展目标相适应的事业单位经费使用绩效考评制度。绩效考评结果，既要作为财政安排经费和确定政府购买服务对象的重要依据，也要作为实施奖励和问责制度的依据。 

　　《瞭望》：当前，按照分类推进事业单位改革的要求，行业体制改革按照现行领导体制继续推进，其中涉及哪些财税政策调整？ 

　　王保安：中发5号文件提出了“分类指导、分业推进、分级组织、分步实施”的方针。按照“分业推进”的要求，就是要落实和完善财税政策，继续推进行业体制改革，关键是要解决不同行业和地方事业单位改革中的基础性、共性和衔接性问题，不是“另起炉灶”。 

　　一是继续实施税收优惠政策。转制前各行业事业单位享受的所得税、房产税等有关税收优惠政策，在转制过渡期内将继续享受政策支持。对转制单位在转制过程中资产评估以及资产划转或转让涉及的所得税、增值税等，也将给予适当的优惠政策。 

　　二是落实和完善社会保障政策。转制前已离退休人员将继续按照规定享受养老和医疗等社会保障有关政策，保持原有待遇水平。转制后企业具备条件的，可按照有关政策规定为职工建立企业年金和补充医疗保险。

　　三是完善其他有关财税扶持政策。转制单位原由财政负担的住房公积金部分，转制过渡期内继续由财政安排；转制前由财政负担的离退休人员住房补贴资金尚未解决的，转制时财政将一次性拨付解决，对转制后企业发展继续给予财税政策支持。 

　　《瞭望》：按照中发5号文件的要求，构建公益服务新格局需要引导社会力量广泛参与，这离不开财税政策的激励，这方面有什么考虑？ 

　　王保安：针对当前我国社会管理模式相对落后、公益服务质量效益偏低等问题，需要大力推进政府公共服务管理改革，促使原来政府单一提供方式向政府与社会多元提供方式转变。对此，关键要充分发挥财税政策引导和激励作用，鼓励社会力量兴办公益事业。 

　　一是“转模式”，要在发挥政府主导作用的同时，鼓励和引导社会力量以多种方式参与和出资兴办各种公益服务项目，形成提供主体多元化、提供方式多样化的公益服务新格局。 

　　二是“强激励”，要在落实好各项税收优惠政策的同时，积极研究鼓励企业、社会团体和公民个人捐赠公益事业的税收优惠政策，大力倡导和支持发展志愿服务。 

　　三是“重组合”，要采取财政、金融等多种政策组合，通过设立财政专项资金、出让国有股份、贴息等方式，引导社会资金进入公益服务领域，支持社会力量参与兴办公益事业。 

　　《瞭望》：如何加强事业单位预算财务与资产管理？ 

　　王保安：分类推进事业单位改革涉及职能界定、编制管理、社会保障和收入分配等多个环节，客观上需要财政部门配合做好机构编制管理，以及事业单位预算财务资产管理等工作。 

　　一是加强事业单位机构编制管理。严格执行中央有关机构编制管理的工作方针和政策，积极配合机构编制部门从严从紧控制机构编制。对各级行政事业单位的机构设置、人员编制、实有人数、业务目标、经费来源等进行全面清理摸底，为配合开展分类等工作打好基础。进一步完善机构编制管理与财政预算管理的协调机制。 

　　二是完善事业单位预算财务管理制度。加强财务管理，规范财务制度，创新预算管理模式。进一步完善资产管理与预算管理相结合的工作机制和工作流程。加强对事业单位的财务控制，强化监督管理。 

　　三是切实加强国有资产管理。对现有行使行政职能的事业单位转为行政机构后，相关资产按规定程序转为行政资产进行管理。对于从事公益服务，改革后仍为公益性事业单位的，其资产要按照事业单位资产管理制度进行管理。对从事生产经营活动事业单位转制为企业的，其资产要按照企业国有资产管理的有关规定实施监管。 

　　《瞭望》：从促进公益事业改革发展的总体任务而言，财政政策还需要重点注意哪些问题？ 

　　王保安：分类推进事业单位改革是一项庞杂的系统工程，涉及面广、政策性强、社会关注度高，更没有国际经验可资借鉴。为积极稳妥地推进这项改革工作，需要重点处理好公益事业发展与财力保障的关系、行业体制改革与事业单位改革的关系、财政预算管理方式与事业单位分类的关系、中央宏观指导与地方创新实践的关系等。

　　当前，财政收支矛盾仍十分突出，财政支持分类推进事业单位改革，既要支持解决好改革中的重点、难点问题，承担必要的改革成本，又要立足经济社会改革发展稳定大局，牢固树立勤俭搞改革的意识，统筹安排好政府财力。 

　　各部门、各地区在落实和细化完善事业单位分类改革相关政策时，要注意妥善处理好与先行行业体制改革的关系，出台的新政策要以巩固改革成果为前提，与以往出台的行业改革相关政策相衔接。 

　　在具体划分类别时，要按照事业单位社会功能和承担的职责任务，严格掌握标准。特别要严格控制划入行政类的范围，没有法律、法规和党中央、国务院明确依据的不能划入行政类。完全可以由市场配置资源的要坚决划入生产经营类。在公益类事业单位的进一步分类中，也要防止公益一类的膨胀，承担非基本公共服务的不能划入公益一类。 

　　此外，各地方要在中央总体规划和宏观指导下，根据自身实际，不要一味地等待中央出台的新政策，要努力增强工作的主动性，消除“等、靠、要”的思想，因地制宜，积极探索，大胆创新。同时，要认真总结经验，及时提出建议，加强沟通协调，确保改革顺利平稳进行。